Почему выбор между развитием малых и крупных городов — ложный и как создание агломераций способствует росту их сателлитов, а также какие инструменты необходимы, чтобы поддерживать этот процесс, в колонке для “Ъ” объясняет вице-президент Центра стратегических разработок (ЦСР) Наталья Трунова.

Доля городского населения в России составляет 74%, что сопоставимо с уровнем европейских стран. При этом в структуре территориального развития страны сложился дисбаланс, когда центрами притяжения инвестиций, новых технологий и высококвалифицированных специалистов являются миллионники и центры агломераций, а жители малых территорий испытывают сложности даже с банальным поиском работы.

В последнее время дискуссии о развитии города и условного «села» поднимаются на самых разных уровнях: от экспертных сессий до обсуждения узконаправленных национальных проектов. На самом деле дихотомия — развивать агломерации или малые города — ложная. Если мы возьмем 25 крупнейших российских агломераций, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, то увидим, что из 40 млн проживающих в них россиян 15 млн живут в городах-сателлитах (и, как правило, это малые города) и сельской местности вблизи крупного города.

Сама концепция агломераций — это как раз и есть форма гармонизации развития между городами разного типа и размера в целостном ключе с интенсивными транспортными связями.

В Советском Союзе наиболее полно концепция агломеративного развития описана в трудах Г. М. Лаппо. Данная концепция легла в основу не одной схемы расселения СССР. Но российские ученые в этом не одиноки: во многом политика пространственного развития Франции, Германии и других развитых стран опирается на данную модель.

К сожалению, в России эта красивая идея в 2000-е сильно исказилась, и с этими искажениями пришла пора бороться. Тогда границы крупного города распухали (в результате строительного бума и освоения незастроенных территорий), застройка выплеснулась на сельские территории, но без всякого развития там мест приложения труда, без элементарной социальной инфраструктуры. Сейчас у таких частей городов нет своей истории, культурной среды.

Параллельно в это время в сельских территориях, в том числе приближенных к городам, наблюдались еще более удручающие процессы. Разрушение социалистической парадигмы сельской жизни естественным образом привело ее к упадку. Кроме очевидно оттока молодого населения там сейчас есть и более острая проблема: люди потеряли навыки элементарной жизни на земле. Они не умеют строить фермерское хозяйство так, чтобы оно было бизнесом и могло быть по-настоящему выгодным. А уж если брать сельскую местность, которая находится дальше от агломераций или в зоне слабого влияния центра, там все еще более запущенно и депрессивно.

Связанность решает все

Безусловно, экономическое развитие (а не только рост) будет происходить именно в агломерациях: за счет концентрации человеческого капитала, более высокой интенсивности коммуникации и, соответственно, производства инноваций. Однако это не означает стягивания всех в одну точку — это означает развитие специализаций внутри агломерации, наращивание связанности между крупными городами, городами-сателлитами, мелкими населенными пунктами и селами.

В настоящее время реализуется проект Минтранса РФ по развитию дорожной сети агломераций (национальный проект «Безопасные и качественные дороги»), что позволит существенно улучшить уровень жизни именно жителей малых городов и сельской местности. Проект Минтранса может оказать комплексное воздействие на развитие территорий агломерации, так как зачастую именно сложное состояние транспортной инфраструктуры снижает инвестиционный потенциал территорий, ограничивает мобильность человеческого капитала, делает неперспективным использование локальных ресурсов.

В докладе «Интегрированная транспортная система» ЦСР предлагал реализовать проект «Дорога в город», который помог бы обеспечить безопасный доступ по автодорогам от каждого центра муниципального района или городского округа до регионального центра круглый год. Это существенно повысило бы доступность базовых услуг (образование, здравоохранение и др.) для значительной доли россиян. Проект предполагает не строительство новых трасс (там, где в настоящее время дорог не имеется вообще), а лишь ремонт существующих участков. В него включено 50 тыс. км региональных и муниципальных дорог.

Активизация деятельности

В рамках общих планов развития необходимо выделять территории, в том числе сельские, где уже есть хоть какая-то концентрация бизнеса, или те территории, которые могут быть интересны для нового типа бизнеса. Создавать возможности для полноценной работы, для выхода в легальный сектор. По оценкам экспертов, опрошенных ЦСР, работа в серой зоне — это наиболее «органичная» форма выживания для малого бизнеса в небольших городах и сельской местности. Там сейчас много проблем, связанных с нормативными актами — например, если земля имеет сельскохозяйственное назначение, то нельзя поставить на ней хостел или любое другое предприятие.

Многие правила, которые работают в городе, не работают на малых территориях, которые потенциально могут быть интересны для бизнеса.

Возможно, здесь стоит рассмотреть варианты налоговых каникул для крупного бизнеса: реализовал проект «развития малого города под ключ» (с реконструкцией сетей, созданием объектов благоустройства и т. д.) — имеешь льготный период. Также необходимо пересмотреть ряд действующих нормативных актов, в том числе знаменитый 44-ФЗ о госзакупках с точки зрения поддержки сельских территорий и малых городов. Потому что за последние несколько лет практически во всех субъектах РФ произошло укрупнение закупок — с точки зрения бюджетного процесса (экономии, возможностей контроля за исполнением) это абсолютно правильно. Но вот с точки зрения бизнеса на данных территориях это привело к снижению возможностей участия в этих тендерах малого бизнеса, работающего на периферии.

Сила — в единстве

В агломерационном строительстве надо быть более открытыми для экспериментов. Для гармонизации города и села могут быть реализованы совместные проекты. Например, создание единой логистической и торговой инфраструктуры. Так могут сформироваться локальные рынки с локальными и даже уникальными товарами. Потребители будут знать, что каждую субботу, например, в определенной точке будут продавать определенные фермерские продукты. Это необязательно должно быть где-то в самом городе, это может быть отдельно стоящий комплекс. Из-за сложного и противоречивого законодательства сейчас города и муниципалитеты даже подумать об этом не могут. Если такие проекты есть, то они есть на уровне регионов, что тоже не совсем правильно, ведь это не задача регионального уровня — ее вполне могут решать города.

Кроме того, важным гармонизирующим фактом является создание единой социальной инфраструктуры. Дети, которые живут в сельской местности, часто учатся в городских школах. И здесь возникает юридическая коллизия: по идее город финансирует другую территорию, что, по сути, не имеет права делать. То же самое с детсадами, поликлиниками, больницами. Снятие бюджетных ограничений на финансирование совместных объектов — не только на строительство, но и на эксплуатацию — может существенно решить социальные вопросы в местностях, примыкающих к городу. То есть необходимость миграции из села в город может отпасть сама собой.

Решить вопрос оттока населения можно и за счет развития городской среды, о чем не раз говорили эксперты ЦСР. Необходимо реализовать социально-инфраструктурный стандарт во всех населенных пунктах с численностью проживающих более 1 тыс. человек (хотя для разных регионов эта цифра должна варьироваться, так как система расселения России крайне неоднородна). Этот стандарт должен быть дифференцирован в соответствии с типом населенного пункта. Но показатель обеспеченности элементарными видами инфраструктур (водоснабжение, водоотведение и т. д.), обеспеченность которыми в сельской местности составляет сейчас 75%, должен дойти до уровня развитых стран — 96–99%. В совсем малых городах (5–10 тыс. населения) необходимо осуществить хотя бы элементарный формат урбанизации: внедрить уличное освещение, сделать тротуары, задать регламенты по общим элементам благоустройства частного сектора — какими должны быть заборы, кровля, например.

В этом вопросе надо отдавать себе отчет, что завтра вдруг ничего не произойдет. Переход подразумевает очень длительные сроки: 20–30 лет системной работы с малыми территориями и агломерациями. Но надо понимать, что эти 20–30 лет нужны для смены культуры жителей, на приток человеческого капитала нового уровня. Если мы говорим про долгосрочное развитие, то менять паттерны поведения просто необходимо. Вместо того чтобы вставать в 6:00, к 7:30 идти на работу, а в 17:00 ее заканчивать, жители должны иметь возможность заниматься бизнесом. Мы должны понять, как их мотивировать, донести до будущих предпринимателей, как начать дело, как его развивать, какая для этого есть инфраструктура и возможности. Это и должно стать сутью реформ — не только экономической, но и социальной и культурной среды малых территорий, как попадающих в орбиту агломераций, так и удаленных от них.