Все новости

Концессионные механизмы сегодня рассматриваются как главный и едва ли не единственный инструмент привлечения инвестиций в коммунальный сектор. При этом в российской практике существует определенное недопонимание основополагающих теоретических положений, на которых базируется государственно-частное партнерство в сфере развития инфраструктуры. Во-первых, механизмы ГЧП предполагают конкурсный отбор частных бизнесов, заинтересованных во взаимодействии с публичной властью. Это означает, что развитие естественных технологических монополий осуществляется на конкурсной основе, когда право управлять монополистической деятельностью на ограниченный договором срок получает тот или иной участник рынка. То есть ГЧП — это инструмент развития конкуренции, но не на рынке, а за рынок, и, значит, инструмент дерегулирования монопольного рынка и формирования на нем не административно регулируемых, а договорных тарифов. Во-вторых, концессионные механизмы предполагают обязательность привлечения частных инвестиций, возврат которых должен обеспечиваться в рамках реализации проекта. Следовательно, концессии должны привлекать инвестиции в рамках проектного финансирования, когда в качестве обеспечения рассматривается будущий финансовый поток, рождаемый при реализации проекта. Возникает вопрос: насколько текущее законодательство соответствует этим положениям?

Исходное несоответствие

Главным содержательным новшеством концессионного законодательства стало положение о конкурсном отборе концессионера на основании лучшего финансового предложения — приведенной к сопоставимым условиям минимальной необходимой валовой выручки (НВВ) за период действия соглашения. Да, определение в концессионном соглашении будущих доходов концессионера может резко повысить инвестиционную привлекательность коммунального сектора. В то же время такое положение позволяет органу власти — концеденту определять возможные предельные уровни изменения тарифов на стадии организации конкурса, а потребителям — иметь достоверную информацию о тарифах на коммунальные услуги не только сегодня, но и в будущих периодах. Позднее (с начала 2017 года) концессионное законодательство претерпело существенные изменения. В коммунальных концессиях с публичной стороны к органам местного самоуправления — собственникам коммунальной инфраструктуры добавились региональные органы госвласти, которые отвечают за тарифные решения, что, по мнению законодателя, должно снизить риски установления «не тех» тарифов.

И вот минули четыре года со вступления в силу принципиальных нововведений. Число проектов ГЧП в городской инфраструктуре за это время выросло в 18 раз. В рамках заключенных концессий обещаны сотни миллиардов инвестиций, но только большая их часть — не сейчас, а лет через 10-20. При этом факты финансовых закрытий концессий, то есть привлечения реальных заемных денег в коммунальный сектор — единичны. Почему?

Общение со многими потенциальными концессионерами выявило одну принципиальную позицию: участники конкурсов не рассматривают концессионное соглашение и конкурсную заявку как инструменты обеспечения будущих доходов. Получается, что выиграть конкурс — это одно, а договариваться о тарифе — это другое, это потом. В итоге потенциально позитивные изменения законодательства не работают и привлеченных инвестиций в коммунальный сектор при таком положении дел ждать не стоит.

Так происходит потому, что законодатель почему-то решил соединить в один процесс конкурсное определение цен и их административное регулирование. Чрезмерная сложность и непрозрачность используемого подхода оставляет высокую степень неопределенности в тарифных решениях будущих периодов. А, следовательно, оставляет высокие инвестиционные риски для концессионера.

Как минимизировать риски

Можно ли снизить тарифные риски в долгосрочных инвестиционных соглашениях? Безусловно — да. И теория конкуренции за монопольный рынок, и международная практика дают положительные примеры таких подходов, которые следует применять в российской практике. Основных предложений, направленных на устранение указанных недостатков закона, три.

Во-первых, при оценке конкурсных предложений финансовые показатели следует использовать только в ценах на момент проведения конкурса, предусмотрев в проекте договора формулу перевода цен (тарифов) на момент подписания конкурса в цены (тарифы) текущего момента исполнения соглашения с учетом инфляционного фактора, изменения тарифов на регулируемые товары, изменения налогового законодательства. В этом случае не требуются избыточные расчеты, но главное — в этой ситуации речь идет о реальной договорной цене, которая определяется на основании конкурса и договора, а не путем действия третьего по отношению к договору лица — регионального тарифного регулятора, как это происходит сегодня.

Во-вторых, в качестве финансового критерия надо использовать минимальный средний тариф за период действия соглашения, а не минимальную валовую выручку. При этом концедент гарантирует минимальный объем реализации коммунальных услуг. В этой ситуации риски сбыта перекладываются на публичный сектор — заказчика исполнения концессионного соглашения. Такая процедура приводит к снижению инвестрисков и, следовательно, удешевлению проектов.

В-третьих, наряду с финансовыми критериями следует исходить из того, что частный бизнес владеет техническими компетенциями и может на конкурентной основе предложить наилучшее техническое решение.

Скорая помощь

Однако изменение законодательства — задача не простая и не быстрая. А имеющиеся примеры финансовых закрытий концессионных сделок показывают, что инвестиционно-привлекательную концессию все же возможно подготовить и в действующих нормативно-правовых рамках.

Чтобы успешных примеров стало больше, сформулируем рекомендации по подготовке концессионных соглашений и по включению в них некоторых обязательных условий. Все они не противоречат существующему законодательству и могут быть использованы для структурирования любого концессионного соглашения в секторе теплоснабжения или водоснабжения и водоотведения.

1. В концессионном соглашении должны определяться конкретные инвестиционные задачи исходя из потребностей сегодняшнего дня со сроком их решения в начальной стадии концессионного соглашения — не позднее 5 лет с момента подписания концессии. В соглашение не должны включаться инвестиционные задачи, которые предстоит решать через десять и более лет.

2. Концессионное соглашение должно заключаться на относительно короткий период (15-20 лет), который определяется инвестиционным циклом и длиной денег на финансовых рынках, что позволит существенно повысить качество прогнозируемости будущих доходов.

3. Концессионное соглашение должно включать в себя долгосрочные параметры тарифного регулирования, определенные на основании финансового моделирования, которые рассматриваются как единая инвестпрограмма в рамках концессии.

4. Необходимо определять систему целевых показателей как результат вложенных инвестиций. Основные показатели должны быть достигнуты в период цикла инвестирования (не позднее 5 лет с момента подписания концессии). Соглашение должно предусматривать систему мониторинга целевых показателей и санкции за их недостижение.

5. С целью снижения политических рисков при определении объема возможных инвестиций должны быть приняты консервативные гипотезы изменения тарифов, таким образом, возврат инвестиций должен быть обеспечен в основном за счет сокращения эксплуатационных издержек.

6. Для снижения рисков неадекватного учета инфляционных факторов и неподконтрольных регулятору параметров концессионное соглашение должно включать формализованную процедуру учета этих факторов и параметров (формула индексации тарифов) и определять последствия для сторон в случае отклонения решений тарифного регулятора от такой формализованной процедуры учета.

7. Концессионное соглашение должно также содержать процедуры определения размеров возмещения инвестиционных вложений в случае досрочного расторжения соглашения по вине той или иной стороны.

8. Надо, чтобы концессионное соглашение в обязательном порядке предусматривало заключение прямого договора между концедентом и кредиторами концессионера, согласно которому в случае неисполнения исполнения концессионером своих обязательств концедент и кредиторы концессионера могли бы без конкурса выбрать нового концессионера по предложению кредиторов в рамках того же концессионного соглашения.

Для системного решения задач развития инвестиционной деятельности в коммунальной сфере необходим государственный финансовый институт развития, специализирующийся на вопросах снижения рисков финансирования инвестиционных проектов и формирования рыночных финансовых продуктов для этой сферы. Такой институт можно сформировать на базе существующего Фонда содействия реформированию ЖКХ.

Источник:    https://www.stroygaz.ru/publicat...


Комментарии

Что бы оставить комментарий, пожалуйста, зарегистрируйтесь или войдите на сайт.