Главгосэкспертиза России при поддержке Минстроя России 30 ноября 2017 года проведет III Всероссийское совещание организаций государственной экспертизы. В совещании примут участие государственные эксперты из всех регионов страны, представители Минстроя России, правительства Москвы, Федерального дорожного агентства, Ростехнадзора, госкорпорации «Росатом» и общественных объединений в строительстве. Более 200 участников совещания обсудят приоритеты инновационного пути развития государственной экспертизы и ее роль в инвестиционном процессе, первые итоги работы с ФГИС ЦС и внедрение Единого государственного реестра экспертных заключений, переход к двухстадийному проектированию и оценке экономической эффективности проектной документации, новеллы в сфере технического регулирования и вопросы проведения экологической экспертизы, повышения качества архитектурно-строительного проектирования, модельный кодекс этики экспертов. В преддверии совещания своим мнением по этим и другим вопросам в интервью «СГ» поделился начальник Главгосэкспертизы России Игорь МАНЫЛОВ.

 

«СГ»: Игорь Евгеньевич, как бы вы определили роль государственной экспертизы сегодня, и какой она должна быть с учетом требований современных реалий?

Игорь Манылов: Институт государственной экспертизы — один из системообразующих элементов строительного комплекса, и цель его деятельности обусловлена самим смыслом тех задач, которые возложены на государственных экспертов.

Их список может меняться, но главные зоны нашей ответственности остаются прежними: безопасность и надежность возводимых объектов, минимизация ущерба окружающей среде в процессе возведения и эксплуатации объектов, экспертизу которых мы проводим. Наконец, именно в нашей сфере ответственности находится и вопрос обеспечения эффективности инвестиций в капитальные вложения. Поэтому одним из главных направлений работы сегодня становится совершенствование механизма принятия решений о направлении инвестиций.

В соответствии с устоявшейся традицией многие по-прежнему считают, что основная обязанность экспертов заключается только в оценке соответствия проектных решений требованиям технических регламентов и иным установленным требованиям. Такая задача действительно стоит перед каждым экспертом. Да, нормоконтроль должен быть, и он должен быть строгим. Каждый проект должен соответствовать всем требованиям, установленным действующим законодательством, — этого требуют интересы общества и государства. Однако полагать, будто содержание нашей работы сводится исключительно к нормоконтролю, — значит, по сути, подменять понятия. Государственная экспертиза располагает удивительным капиталом — самым крупным в стране сообществом наиболее профессиональных экспертов, и ограничение сферы их деятельности строго контрольными функциями было бы непростительным расточительством этого интеллектуального капитала.

Никто лучше экспертов не может оценить, насколько оптимальны представленные в проекте принципиальные решения, соответствуют ли они этапу развития инженерной мысли, насколько экономически оправдан выбор того или иного инструментария, технологий и материалов. Но для понимания и принятия необходимости расширения сферы деятельности экспертов требуется фундаментальное изменение восприятия роли экспертизы как самим экспертным сообществом, так и остальными участниками инвестиционного процесса. И в этом случае становится очевидным еще одно перспективное направление работы — сейчас в институте госэкспертизы фактически отсутствует налаженная система передачи опыта и накопленных знаний. Ошибки в проектной документации переходят из одного проекта в другой, становясь типичными, как если бы исполнители не проводили аналитической работы по итогам устранения замечаний экспертов. При этом знания экспертов, их опыт, их понимание доходят до проектировщиков только при помощи этого одного канала коммуникации — посредством направления замечаний по итогам рассмотрения конкретных проектов. Необходимо создать доступ к базе знаний экспертов: формировать центры компетенций и проводить просветительскую работу.

«СГ»: Что-то уже сделано для решения этой задачи?

И.М.: Летом 2017 года учебный центр Главгосэкспертизы России запустил новый пилотный проект по проведению платных семинаров, посвященных разъяснению сложных вопросов подготовки проектной документации и проведения инженерных изысканий. За это время эксперты и специалисты Главгосэкспертизы России провели семинары, посвященные важнейшим темам — от повышения качества отчетных материалов инженерно-геологических изысканий и проведения государственной экспертизы результатов инженерно-экологических изысканий до особенностей государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий объектов нефтяной, газовой и горнодобывающей отраслей, от соответствия проектов транспортной инфраструктуры санитарно-эпидемиологическим и экологическим требованиям до актуальных вопросов пожарной безопасности и подготовки проектной документации по строительству и реконструкции объектов химических, нефтехимических и нефтегазоперерабатывающих, взрывои пожароопасных производств…

«СГ»: Возможно ли принятие еще каких-то институциональных мер по повышению уровня проектирования в стране?

И.М.: Повысить качество проектирования позволит изменение сложившейся практики, в соответствии с которой работа экспертов по оценке поступающего проекта начинается уже на финальной стадии работы с ним. Фактически сейчас мы приступаем к рассмотрению проекта, когда основные параметры будущего объекта капитального строительства уже определены, и любые серьезные ошибки и просчеты, обнаруженные экспертизой и требующие исправления, означают потерю значительного количества времени и ресурсов, а для федерального бюджета, если финансирование объекта осуществляется за государственный счет, заморозку выделенных средств. И это только часть проблемы.

При сохранении существующего алгоритма взаимодействия проектировщиков, экспертизы и строителей практически не осуществляется профессиональная экспертная оценка исходных данных, используемых проектировщиками, не получает экспертной оценки само задание на проектирование. То есть, экспертиза полностью выключена из процесса именно на той стадии, когда коррекция проекта могла бы производиться с наименьшими потерями времени, сил и материальных ресурсов — и именно на той стадии, когда определяются основные параметры инвестиционного решения, эксперты остаются в стороне. В итоге потом, и такое бывает нередко, когда в представленном проекте будут выявлены нарушения, ошибки и недостатки, работа по их устранению повлечет за собой невозможность реализации проекта в соответствии с инвестиционным решением. Мы считаем такое положение дел нерациональным и противоречащим не только общим интересам всех участников строительного комплекса, но и здравому смыслу. Изменив этот алгоритм, мы сможем сделать огромный шаг в сторону более эффективной экономики строительства.

«СГ»: Решение этой задачи уже найдено?

И.М.: В мае 2017 года правительство Российской Федерации утвердило положение о проведении технологического и ценового аудита обоснования инвестиций, осуществляемых в инвестиционные проекты по созданию объектов капитального строительства, в отношении которых планируется заключение контрактов, чьим предметом является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капстроительства. Насколько мне известно, аналогичный подход планируется распространить и на остальные случаи. То есть, по существу, мы сейчас восстанавливаем и адаптируем к современным условиям предпроектную стадию. Именно в рамках института обоснования инвестиций будет осуществляться проработка основных (принципиальных) проектных решений, определение предполагаемой (предельной) стоимости строительства (с использованием для этих целей НЦС и стоимости проектов-аналогов) и подготовка проекта задания на проектирование. Аудит такого обоснования будет осуществляться экспертными организациями. Введение этого института должно обеспечить значительное повышение качества исходных данных для проектирования и точность бюджетного планирования.

«СГ»: Правительством утвержден план мероприятий по внедрению «дорожной карты» информационного моделирования в проектировании, капитальном строительстве и эксплуатации. Повлияет ли это на работу государственной экспертизы?

И.М.: Безусловно, повлияет. Цифровые технологии в строительстве и экспертизе помогут добиться того, что работа с объектом капстроительства в течение всего его жизненного цикла станет проще, дешевле, быстрее и удобнее. Но для того чтобы внедрить BIM-технологию, нужно сначала создать информационную среду для ее применения, то есть, по сути, «провести электрификацию всей страны»: нельзя работать, например, проектировщику на бумаге, заказчику в электронике, а эксперту — наполовину на бумаге, наполовину в электронике, когда предметом рассмотрения на всех стадиях является информационная модель.

Ведь модель — это база данных, по сути, содержащая все сведения об объекте капитального строительства. Если для работы с ней не хватает инструментов — компьютеров, сетей, хранилища, информации для ее наполнения, то, естественно, модель в вакууме работать не будет. Принятый правительством план — это система шагов, которые нужно совершить, чтобы создать эту информационную среду, естественным инструментом которой станут технологии информационного моделирования, и в которой смогут работать все участники отрасли на всех этапах жизненного цикла объекта.

Главгосэкспертиза России и все организации государственной экспертизы уже перешли на работу в электронной форме. В электронной форме проводится с февраля 2017 года и проверка достоверности определения сметной стоимости. С 1 января 2018 года начать проведение экспертизы в электронной форме должны и организации негосударственной экспертизы. Идет работа по переходу к машиночитаемым форматам представления документации, в Минстрое России на стадии подготовки находится приказ, который предусматривает возможность поэтапного перехода к работе с этими форматами. Следующий шаг — это консолидация данных. Поэтому в Градостроительный кодекс были внесены важнейшие изменения, предусматривающие создание нового государственного информационного ресурса в сфере строительства — Единого государственного реестра заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, который должен позволить решить эти задачи. И в начале 2018 года ЕГРЗ начнет заполняться.

«СГ»: Сейчас эта система уже проходит тестовые испытания, так что, в целом понять ее будущий абрис уже можно. Каким будет реестр?

И.М.: ЕГРЗ разрабатывается с применением современных технологий построения информационных систем, будет интегрирован с Единой системой межведомственного электронного взаимодействия и Единой системой идентификации и аутентификации. В рамках формирования реестра также будет создан отдельный центр обработки данных, объем которого может достичь одного петабайта. В реестр будут включены сведения о заключениях экспертизы, о представленной для проведения экспертизы проектной документации, о проектной документации повторного использования, в том числе об экономически эффективной проектной документации повторного использования и о представленных для проведения экспертизы результатах инженерных изысканий. При этом неотъемлемой частью реестра станут не только сведения, но и сами заключения, проектная документация и результаты инженерных изысканий, а также иные представленные для проведения экспертизы документы.

«СГ»: Что реестр даст сообществу: регулятору, экспертам, строителям, заказчикам строительства?

И.М.: Институт типового проектирования, который действовал еще в Советском Союзе, к сожалению, ушел в прошлое, а альтернативная система так и не была создана. В итоге отсутствие достоверной и систематизированной информации о проектной документации, получившей положительное заключение экспертизы, приводит к тому, что во многих случаях государство вкладывает миллиарды рублей в разработку, по сути, одного и того же. То есть, за государственный счет реализуется огромное количество идентичных проектов. При этом по ним каждый раз разрабатывается новая проектная документация, несмотря на то, что уже десятки схожих по своим параметрам объектов проверены и построены, и можно было бы просто адаптировать имеющиеся аналогичные проекты. Сейчас даже сложно понять, сколько государственных денег вложено в тот или иной тип сооружений, например, школы или иные социальные объекты.

Структура Единого реестра заключений подразумевает формирование базы данных проектов-аналогов в разрезе технико-экономических показателей объектов капитального строительства, стоимости строительства и условий размещения объекта. Это позволит застройщикам осуществлять поиск необходимой проектной документации в целях планирования капитальных вложений и проведения сравнительной оценки эффективности будущего проекта (в реестре, в том числе, можно будет найти сведения о стоимости таких проектов с учетом поправки на особенности места размещения объекта, климатические и иные природные условия и т. д.). Для государственных заказчиков Единый реестр заключений будет содержать консолидированную информацию об экономически эффективной проектной документации повторного применения, подлежащей обязательному применению при проектировании объектов за счет бюджетных средств.

Так как в ЕГРЗ также будут и сведения о лицах, уполномоченных на распоряжение исключительным правом на проектную документацию либо правом на ее многократное использование, в том числе для подготовки на ее основе проектной документации, это позволит получить доступ к проектной документации непосредственно из реестра без необходимости обращения в организации, где хранится документация. Раскрытие и использование уже имеющейся информации, в том числе при подготовке нового проекта на базе успешно реализованного, поможет сократить как временные, так и финансовые затраты, оптимизировать не только процесс разработки и реализации проекта, но и проведения государственной экспертизы.

Создание базы данных о проектах-аналогах позволит оптимизировать деятельность органов власти, осуществляющих оценку эффективности инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств бюджетов, направляемых на капитальные вложения, поскольку одним из важнейших элементов проверки является сравнение планируемого к возведению объекта с аналогичными, уже реализованными проектами. Такое сравнение является корректным только в случае, если обеспечивается максимальное совпадение характеристик объектов (в том числе по мощности, функциональному назначению, основным (принципиальным) конструктивным и планировочным решениям и т. д.), и отсутствие полноценной базы аналогов делает для государственного заказчика подбор объекта-аналога непростой задачей.

Ведение Единого реестра заключений направлено и на совершенствование механизмов получения информации о результатах экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, что создаст условия проведения дальнейшей работы, в том числе по сокращению перечня документов, представляемых застройщиком (техническим заказчиком) в различные органы власти и организации, за счет обеспечения возможности истребования необходимых сведений о проектах и заключениях экспертизы в электронном виде, в том числе посредством системы межведомственного электронного взаимодействия. Также возникнет возможность получения органами государственной власти, органами местного самоуправления и заинтересованными лицами сведений о заключениях государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий в электронном виде в режиме одного окна, независимо от местонахождения экспертной организации, ее ведомственной принадлежности и уровня ее информатизации.

Кроме того, консолидация данных в электронной форме о проектной документации и результатах инженерных изысканий в ЕГРЗ может привести к возможности исключения необходимости хранения одной и той же информации в разных информационных ресурсах — информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, архивах органов, осуществляющих контрольно-надзорную и разрешительную деятельность, архивах застройщиков и других — что, в свою очередь, позволит повысить уровень информатизации строительной отрасли в целом. Для признания проектной документации экономически эффективной Минстрою России необходимо осуществлять отбор проектной документации из числа включенных в ЕГРЗ, исходя из целесообразности ее отнесения к экономически эффективной и, при необходимости, собрать дополнительные сведения и документы в случае их отсутствия в ЕГРЗ. По мере формирования Единого реестра заключений все необходимые данные будут консолидироваться в одном информационном ресурсе. Также ЕГРЗ предоставит Минстрою необходимый инструментарий для формирования статистической отчетности и аналитической информации о строительном комплексе, деятельности экспертных организаций, в том числе по исполнению соответствующих полномочий, делегированных Российской Федерацией на уровень субъектов Российской Федерации. Наконец, реестр станет огромной базой знаний, которую нам только предстоит изучать и анализировать.

«СГ»: Как идет создание информационной системы? Что уже сделано? Есть ли трудности?

И.М.: В процессе работы над созданием ЕГРЗ мы проанализировали ситуацию с наполнением реестров экспертных организаций в регионах с 2007 года и выяснили, что сегодня не все экспертные организации готовы к работе с ЕГРЗ в систематическом режиме. Возможно возникновение некоторых сложностей у региональных экспертиз, так как у многих не хватает документации или же есть трудности с ее структурированием. Среди основных проблем также есть и такие, как разница форматов и форм ведения реестров, способов хранения и передачи документации, недостаток квалифицированного персонала и соответствующего технического оборудования.

Поэтому очень важно привести все подходы к единообразию. Главгосэкспертиза уже проводит оперативную работу с региональными экспертизами, чтобы все наладить до того момента, когда регистрация заключений в ЕГРЗ будет обязательной. Учитывая сжатые сроки, отведенные для разработки этой информационной системы, и отсутствие возможностей для последовательного проведения тестирования и опытной эксплуатации, было принято решение о привлечении к тестовым испытаниям организаций государственной и негосударственной экспертизы. Несмотря на некоторые естественные в такой ситуации трудности, испытания уже дают неплохие результаты. Наши специалисты и разработчики системы оперативно прорабатывают и снимают возникающие вопросы.

Но куда более серьезная проблема — это человеческий фактор, а также большое количество участников при отсутствии интеграции, о чем я говорил выше. Сейчас на ее решение направлены основные силы. Мы всегда открыты для диалога со всеми экспертными организациями и готовы оказывать им необходимую методическую и справочную помощь в работе с ЕГРЗ.

«СГ»: ЕГРЗ вы, конечно, отладите, переход состоится, а эксперты и заказчики привыкнут к работе в новом формате, здесь сомнений нет. Остается вечный вопрос: что важнее — технологии или люди, эксперты? Кто приносит тот результат, который нужен обществу?

И.М.: Все существующие и будущие технологии — лишь вспомогательное средство. Главное же — это объективная оценка, которую может дать только эксперт, обладающий фундаментальными знаниями, огромным опытом и безупречным профессиональным чутьем. Как бы мы ни совершенствовали технологию, я абсолютно уверен, что от морально-волевых качеств, от квалификации и опыта экспертов будет зависеть очень многое.