Все статьи

Необходимость диалога. Государство и профессиональное сообщество должны найти общий язык в вопросах техрегулирования

8 ноября 2017 в 08:54

Строительная отрасль сегодня стоит на распутье. Использование современных технологий, применение инновационных материалов и изделий, совершенствование производственных процессов стали непременными условиями конкурентоспособности любой организации на рынке строительства. Однако все эти возможности должны быть «легализованы» и поддержаны системой технического регулирования и нормирования. Сможет ли Россия отойти от жестких норм и присоединиться к европейскому союзу, взявшему курс на открытость и единые стандарты? Какова роль национальных отраслевых объединений в этом процессе? Об этом – в интервью заместителя исполнительного директора Ассоциации НОСТРОЙ Сергея Пугачева.

– Сергей Васильевич, техническое регулирование и нормирование в строительной отрасли долгое время оставалось областью узкопрофессиональной, специфической. Однако сегодня эта проблематика обсуждается на самом высоком уровне. Чем объясняется интерес к ней?

– Действительно, эта тема стала предметом обсуждения самых широких кругов. О ее важности говорит тот факт, что в мае 2016 года по итогам Госсовета Президент России дал поручение Правительству РФ привести в соответствие с современными требованиями документы технического регулирования в сфере строительства, в том числе принять меры по гармонизации отечественных и международных стандартов с учетом лучших мировых практик. Что важно – с привлечением национальных объединений СРО.

НОСТРОЙ и НОПРИЗ очень ответственно подошли к этой задаче, совместно разработав концепцию совершенствования системы технического нормирования и регулирования в строительной отрасли, а также дорожную карту – план основных мероприятий по ее реализации. Концепция прошла публичные профессиональные обсуждения на нескольких конференциях, в которых принимали участие представители РСПП и ТПП, а также Совета по техническому регулированию при Минпромторге России. Напомню, это ведомство является главным федеральным органом по техническому регулированию в стране. В октябре 2016 года концепция была одобрена на совместном заседании всех этих всех структур, и Минпромторг России официально направил ее в федеральные органы исполнительной власти, в том числе в Минстрой России, для учета при реализации поручений Президента России, а также при разработке Стратегии инновационного развития строительной отрасли Российской Федерации на период до 2030 года.

– Зачем нужна эта концепция?

– Принятие федерального закона №184-ФЗ «О техническом регулировании» в 2002 году практически полностью разрушило структуру нормативной технической базы в строительстве. После принятия в 2007 году концептуальных изменений в закон активизировалось ведомственное техническое нормирование. Но в результате несогласованности это привело к внутренним противоречиям, избыточным и дублирующим требованиям, увеличению сроков и стоимости строительства. Федеральный закон «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 2009 года несколько улучшил ситуацию, но отсутствие реформ в этой области с учетом международного опыта привело к тому, что сейчас система не соответствует современным требованиям по структуре и содержанию и не может быть интегрирована в другие международные и региональные системы.

В настоящее время в отношении безопасности строительства в России действует федеральный закон №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», однако по строительным материалам и изделиям актов на уровне технического регламента не существует. Предыдущий регламент (проект) был отозван со второго чтения в Госдуме в 2010 году под предлогом, что будет разработан регламент Таможенного союза.

На протяжении долгих семи лет разрабатывается технический регламент Евразийского экономического союза (ЕАЭС) «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий». Но Россия – член ВТО, и обязана устанавливать обязательные требования к строительным материалам и изделиям на уровне определенных актов. Тем более что у наших соседей – в Казахстане и Белоруссии – такие регламенты есть. В отсутствие этого документа государство практически не может установить обязательные требования и жестко контролировать этот рынок. Как следствие – в России процветает контрафактная и фальсифицированная продукция. Например, в сегменте сухих смесей объем фальсификата достигает 50%.

– Почему этот регламент не был разработан?

– Первый вопрос состоит в том, что до сих пор не решено, какая модель отраслевой системы технического регулирования нужна в ЕАЭС. Варианты могут быть разные:

  • межгосударственная (наднациональная) система технического регулирования ЕАЭС, как для зданий и сооружений, так для строительных материалов и изделий;
  • двухуровневая национально-региональная система, устанавливающая общие требования ЕАЭС для строительных материалов и изделий, при этом для зданий и сооружений требования устанавливаются на национальном уровне с учетом общих (базовых) требований.

В Европе с 1989 года применяется комбинированная двухуровневая система: для зданий и сооружений – регулирование на национальном уровне, а для строительных материалов и изделий разработан регламент ЕС 305/2011 (ранее евродиректива № 109/1989), который устанавливает единые требования. При этом в регламенте прописаны общие (базовые) требования к зданиям и сооружениям. И требования к строительной продукции устанавливаются в увязке с базовыми требованиями к зданиям и сооружениям, с тем чтобы строительные материалы обеспечивали механическую безопасность и устойчивость, пожаробезопасность и другие базовые требования. В качестве обоснования этой позиции европейцы говорят о том, что объекты недвижимости не являются товарной продукцией, не поставляются в другие страны и подпадают под целый ряд законодательных актов (земельное, имущественное и жилищное право, градостроительное законодательство и др.) вне сферы технического регулирования.

Эти обоснования в полной мере могут быть использованы и для пяти стран-участниц ЕАЭС. Причем в странах СНГ и ЕАЭС отсутствуют единые нормативно-технические документы для зданий и сооружений. Пока мы не примем решение о модели регулирования в ЕАЭС, ситуация с техрегламентом будет приводить к неопределенности и неоднозначности не только для пространства ЕАЭС, но и для российского рынка строительных материалов и изделий.

Второй принципиальный вопрос касается выбора метода нормирования в России. Дело в том, что сейчас в России используется жесткий предписывающий метод нормирования, который описывает не только «что» строить, но и «как». Большинство индустриально развитых стран перешли в последние десятилетия на параметрический метод нормирования. Этот метод декларирует лишь рамки – предельные технические параметры, за которые нормируемый объект не должен выходить. То есть в законах прописываются лишь цели без указания конкретных путей их достижения. Такой подход раскрепощает архитекторов, проектировщиков и строителей, потому что разрешает применять альтернативные технологи и материалы, в том числе инновационные и экономически более выгодные для игроков строительного рынка. Напротив, в предписывающем методе существует фактически запрет на применение инновационных решений. В международной практике существует и целевой метод нормирования, совмещающие принципы предписывающего и преимущества параметрического методов.

– Насколько готов к параметрическому нормированию российский рынок? Смогут ли отечественные застройщики и производители строительных материалов воспользоваться свободой, которую дает параметрический метод?

– Рынок не только готов, но и сам пытается решать эти проблемы. К примеру, в 2000-х годах в России не существовало правил для строительства высотных зданий (выше 75 этажей). Но их все равно строили, для чего разрабатывались специальные технические условия (СТУ). ММДЦ «Москва-Сити» построен во многом с применением еврокодов, только они были утверждены как СТУ. Но они распространяются на один конкретный объект. И даже если рядом будет возводиться такой же, то все равно для него придется заново разрабатывать СТУ, проходить экспертизу, тратить время и деньги. Так что СТУ – это частный случай, а не решение вопроса. В то же время стандарты или своды правил предназначены для широкого и многократного применения.

Кстати, напомню, что в 2011-2012 годах НОСТРОЙ и НОПРИЗ за собственные деньги перевели на русский язык все еврокоды в рамках исполнения пятилетней программы по внедрению еврокодов, которая была разработана по поручению Правительства РФ. Мы проделали масштабную и серьезную работу с привлечением ведущих институтов: разработали глоссарий и национальные приложения к еврокодам, провели сопоставительные расчеты отдельных конструкций по СНиПам и еврокодам. После чего все эти документы передали для принятия в качестве сводов правил в Минстрой России. К сожалению, до сих пор они не нашли своего применения.

Россия – не единственная страна, которая переходит от предписывающего метода к параметрическому. В Республике Беларусь фактически реализован параметрический метод, причем на уровне доказательной базы национального технического регламента с альтернативным применением еврокодов с поддерживающими стандартами. В настоящее время профильным министерством проводится второй этап реструктуризации национального комплекса технических нормативных правовых актов с целью сокращения норм, содержащих обязательные требования при проектировании и строительстве. В Республике Казахстан в соответствии с постановлением Правительства РК от 31.12.2013 нормативная реформируется в три этапа и также предусматривает переход на параметрический метод к 2025 году. Тот же путь прошла не так давно Япония: с 1950 года в стране действовал закон о строительном нормировании, но в 2000 году они приняли другую редакцию закона с тем, чтобы ценовая политика в области строительства была более адекватной, и при этом была широкая возможность внедрять инновации. Список государств, перешедших на параметрическую модель, включает большинство стран ЕС, Австралию, Гонконг, Канаду, Новую Зеландию, Норвегию, Сингапур, Тайвань, Японию и другие страны.

– Пока же предписывающий метод нормирования в России приводит к раздуванию нормативной базы, которую и без этого трудно актуализировать…

– Действительно, на сегодня в России в области строительства действуют более 10 000 различных документов. Это не только своды правил, ГОСТы, но и ведомственные строительные нормы, стандарты СЭВ, региональные нормы – всего более ста видов. Это огромный массив документов, который требует инвентаризации. Поэтому должна быть выстроена их четкая иерархия и зафиксирован правовой статус. Например, не должно быть дублирования ГОСТов и сводов правил в соответствии с постановлением Правительства РФ № 624.

Пока же, если вы придете на любую строительную площадку и попросите показать проектную или технологическую документацию, то выяснится, что в ней идут ссылки на СНиПы, которые давным-давно отменены, или на технологические карты сорокалетней давности. Некоторые ведомства, принявшие документы, просто перестали существовать, при этом надзорные органы продолжают на эти документы ссылаться. В этом смысле строительные и проектные организации находятся под прессингом этих «призрачных» норм, и все это, без сомнения, сдерживает развитие отрасли.

– Кто должен заниматься этой ревизионной работой?

– В концепции мы предлагаем, что это должна быть солидарная работа отраслевых объединений и органов федеральной власти. Параметрическая модель хороша как раз тем, что не только государство организует и финансирует эти работы, но и профессиональные сообщества. Когда участники рынка увидят, что альтернативные способы выполнения требований имеют право на жизнь, и они могут встраиваться в систему, тогда появится и интерес участвовать в подобной работе.

Кстати, НОСТРОЙ и НОПРИЗ в 2010-2014 годах также софинансировали разработку и актуализацию сводов правил обязательного применения. Работа увенчалась успехом, но мы хотели бы видеть в системе нормативно-технических документов и свои стандарты организации. Тем более что Градкодекс это предписывает. В частности, согласно Федеральному закону №372-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты РФ», стандарты на процессы выполнения работ в строительстве, реконструкции и капремонте, утвержденные национальным объединением СРО (НОСТРОЙ), обязательны для всех членов этих СРО.

У нас сейчас принят массив из 236 стандартов. Мы определили, что 195 из них – это документы, которые в полной мере отвечает этому требованию закона. Мы хотели бы, чтобы эти документы признавались экспертными организациями, органами госэкспертизы, госстройнадзора, использовались государственными и муниципальными заказчиками. И такая работа уже идет: НОСТРОЙ подписал соглашения с 26 субъектами РФ, крупными отраслевыми заказчиками. Есть и пилотные примеры использования стандартов организации НОСТРОЙ на уровне государственных органов. Так, Департаменту строительства Москвы поручено применять их при формировании конкурсной документации и условий государственного контракта. В Башкирии постановлением Правительства республики предписывается применять стандарты при проведении конкурсов, экспертизы, стройнадзора. Хотелось бы, чтобы нас поддержал и Минстрой России, рекомендовав к применению наши стандарты, как это сделал Ростехнадзор.

– Сейчас этого не происходит?

– Сейчас Минстрой России ориентирован, скорее, на разработку сводов правил, хотя в свое время (в 1994 году) Госстрой России отказался от этого, аргументировав тем, что правила производства работ носят производственно-отраслевой характер и должны разрабатываться на уровне организаций. Институт саморегулирования как раз подхватил и серьезно развил эту идею: у нас сейчас разработаны 28 комплексов стандартов практически на все виды строительства. В том числе практически в полном объеме – гражданское, промышленное, сельскохозяйственное, автодорожное, железнодорожное строительство, а также строительство объектов топливно-энергетического комплекса (атомной, гидро- и теплоэнергетики).

На официальном сайте НОСТРОЙ размещена информация о более чем 500 объектах, где применяются наши стандарты организации. Их включают в конкурсную, проектную, технологическую документацию, используют в судах. Так, только СРО по инженерным системам в судах сэкономили своим членам-строителям 1,12 млрд. рублей, начиная с 2012 года. Прямые ссылки на наш стандарт используют арбитражные и третейские суды, суды общей юрисдикции, стандарты используются в досудебном разбирательстве.

– Это недочет или принципиальная позиция регулятора?

– Думаю что это позиция, обусловленная закрепленным функционалом. Регулятор по статусу работает с документами федерального уровня. Необходимо найти место в общей системе нормативно-технической документации для стандартов НОСТРОЙ, разрабатываемых и утверждаемых в соответствии с функциями НОСТРОЙ, закрепленными в статье 55.20 Градкодекса РФ. Тем более, что установленных законодательством целей саморегулирования по повышению безопасности и качества в строительстве можно достичь, только применяя современные нормативы и организуя контроль СРО за их соблюдением. Мы надеемся, что в подготовленном Минстроем России законопроекте по внесению изменений в технический регламент и Градкодекс РФ будет предусмотрено включение наших стандартов в создаваемый федеральный реестр нормативно-технических документов, применяемых в строительстве. Предварительное согласие Минстроя России имеется. Если инициатива предпринимательских кругов и национальных объединений СРО будет поддержана профильным министерством, то солидарными усилиями можно будет существенно улучшить ситуацию с качеством и безопасностью в строительстве.

Тем не менее, мы продолжаем сотрудничество с профильным министерством по вопросам технического регулирования, и, надеюсь, будем услышаны. Тем более нас поддерживают другие органы власти и организации. Например, Ростехнадзор направил директивное письмо во все свои службы с предложением использовать наши стандарты при проведении контрольно-надзорных мероприятий. Росавтодор заключил с НОСТРОЙ соглашение о применении стандартов, так же как и Государственная компания «Автодор». С нами подписали соглашения такие крупные госкорпорации как ОАО «РЖД» и ПАО «Газпромнефть», готовятся соглашения с ПАО «РусГидро», ПАО «Россети» и ПАО «Транснефть», Ассоциацией региональных операторов капитального ремонта.

– На одном из последних советов НОСТРОЯ говорилось о новых направлениях работы объединения в области стандартизации, какими они будут?

– Было решено сделать упор на конечного потребителя – строительные компании. Сейчас многие крупные строительные компании заказывают разработку стандартов организации в институтах. Возможно, у кого-то из них появится желание продвинуть эти документы на федеральный уровень. Ведь стандарты НОСТРОЙ – обязательны для исполнения для всех членов СРО. Поэтому НОСТРОЙ запланировал провести опрос участников рынка с целью выяснить, есть ли такая потребность.

Второе направление – это взаимодействие с профильными ассоциациями, союзами и объединениями. Например, недавно НОСТРОЙ получил заявку от ПАО «Северсталь» на разработку стандарта по монтажу металлочерепицы, причем заявка поддержана Кровельным союзом. Мы не говорим о лоббировании интересов отдельных компаний. В стандартах будут установлены общие требования на процессы выполнения работ. В настоящее время мы отрабатываем механизм учета этих общих требований при разработке стандартов.

Третье направление – малый и средний бизнес, у представителей которого зачастую нет экономических, кадровых и технических возможностей на разработку стандартов. Мы полагаем, для них стандарты организации должны разрабатываться за счет Национального объединения.

Наконец, четвертое направление заключается в том, что стандарты НОСТРОЙ обязательного применения должны постоянно актуализироваться с учетом появления новых технических регламентов, сводов правил и национальных (межгосударственных) стандартов. Такая ревизия идет постоянно и является одним из приоритетов нашей организации, ведь главная цель саморегулирования – обеспечение качества и безопасности строительства. Ради этого саморегулирование и создавалось. Достигнуть этого это без современной нормативной базы и системы контроля невозможно. Стандарты – реальный рычаг влияния на качество и безопасность, и мы должны его использовать.

Интервью взяла
Людмила Изъюрова

Источник:    https://ardexpert.ru/


Комментарии

Что бы оставить комментарий, пожалуйста, зарегистрируйтесь или войдите на сайт.