Авторы: С.Н. Дунаевский, зам. директора по научной работе; Ю.И. Тарасьев, зам. генерального директора по научной и экспертной работе; О.А. Токмаков, зам. директора по экспертной работе, АО «НПФ «ЦКБА»

Принятие Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» (162-ФЗ от 29.06.2015), несомненно, является ключевым событием 2015 года в области технического регулирования в нашей стране. Это долгожданный закон. Напомним, что принятие в 2002 году Федерального закона 184-ФЗ «О техническом регулировании» и отмена старого закона о стандартизации привели к тому, что многие аспекты стандартизации оказались вне правового поля. Дело в том, что в законе «О техническом регулировании» установлены, в основном, нормы к стандартам, которые являются доказательной базой выполнения технических регламентов, т. е. только тех, которые устанавливают требования безопасности продукции. Но стандартизация – это, конечно, более широкое понятие. Оно связано и с качеством продукции, с ее конкурентоспособностью, взаимозаменяемостью, оптимизацией и унификацией, единством измерений, со снятием барьеров в торговле и целым рядом других аспектов. 

Попытки создания закона о стандартизации предпринимались в конце 2000-х годов. Первая версия нового закона проходила массовые обсуждения в РСПП, ТПП, на многих конференциях, семинарах, совещаниях, научно-технических советах. Но из стен Минпромторга проект закона не вышел, и на несколько лет этот процесс по каким-то причинам был заморожен. Может быть потому, что всерьёз обсуждались кардинальные организационные изменения в управлении стандартизацией (вплоть до перехода на немецкую систему – создание в РФ национального института стандартизации – аналога DIN). Но Россия и тогда, и сейчас, после принятия нового закона, к таким изменениям не готова, и государство по-прежнему играет в этой области первую скрипку. Об этом хорошо сказано в статье А. Гевардовского «Двенадцать лет спустя», опубликованной в журнале «Арматуростроение» № 5 за 2015 г. Основные неточности, противоречия принятого закона автором этой статьи достаточно хорошо освещены, но хочется дать некоторые комментарии, связанные с практической деятельностью по разработке и применению стандартов. И первое, на что мы бы хотели обратить внимание – это на новые формулировки участников работ по стандартизации. В законе о техническом регулировании была одна крайность – «Разработчиком национального стандарта может быть любое лицо». То, что записано в новом законе – «…юридические лица, в том числе общественные объединения, зарегистрированные на территории Российской Федерации, физические лица – граждане Российской Федерации», на наш взгляд, ещё большая и невыполнимая крайность. Ведь значительная часть и национальных и межгосударственных стандартов разрабатываются как «идентичные», а для обеспечения импортозамещения утверждены несколько специальных программ по разработке гармонизированных (в основном идентичных) стандартов. А кто авторы многочисленных идентичных стандартов ГОСТ ISO, ГОСТ Р ISO, ГОСТ EN, ГОСТ IEC, и т. д.? Конечно, зарубежные компании и иностранные специалисты. Ведь в этих международных авторитетных организациях по стандартизации наши специалисты практически не работают. «Работать» – это не значит голосовать и формально быть членом ТК этих организаций по стандартизации. Нужно активно участвовать на всех стадиях разработки, добиваться, чтобы в этих стандартах были ссылки не только на американские стандарты организаций, европейские региональные стандарты, но и наши ГОСТ и ГОСТ Р. Этого нет и не предвидится в обозримом будущем. И причины здесь известные – недостаток знания специалистами иностранных языков и большие затраты (на переводы и на заседания технических комитетов ISO, IEC, которые собираются несколько раз в году в разных частях планеты). Мы столкнулись с негативными последствиями такой бездумной «гармонизации» в виде создания идентичных стандартов на крепёжные изделия, которые порой обеспечивают не «импортозамещение», а «импортопринуждение». Введение этих стандартов затруднило производство крепежа на российских предприятиях из-за введения вместо отечественных зарубежных марок сталей, которые отсутствуют в российских нормативных документах. Изготовители или нарушают эти идентичные стандарты, применяя все-таки отечественные марки сталей, либо закупают материалы в Европе. 

Наши неоднократные обращения в ТК 229 (куратор стандартов на крепеж), ВНИИНМАШ, в Росстандарт дали определённый результат – больше десятка восстановленных старых ГОСТ на крепеж только в этом году. Это совсем не значит, что не нужны гармонизированные стандарты, разработанные за рубежом иностранными разработчиками. Но нужно делать это осмысленно, хорошо представляя последствия такой гармонизации. И новый закон при этом должен каким-то образом отразить соответствующие требования.

В законе есть несколько статей, которые либо повторяют требования действующих основополагающих стандартов (ГОСТ Р 1. …), либо уточняют их в более жесткую сторону. Так, в статье 24 установлены подробные и, на наш взгляд, избыточные требования о порядке разработки и утверждения национальных стандартов. Невыполнимым является пункт 4, согласно которому «Уведомление о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта размещается федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в срок не позднее чем в течение семи дней со дня завершения публичного обсуждения такого проекта». Ведь после завершения публичного обсуждения начинается большая работа по выработке заключений по замечаниям и формированию окончательной редакции с учётом принятых замечаний. По опыту знаем, что на это в среднем уходит 1,5–2 месяца, в течение которых иногда нужно проводить согласительные совещания и находить компромиссы. В ISO на эти процедуры уходит от 6 до 12 месяцев. Кому нужен такой нереальный срок, особенно когда тема инициативная?

Закон, кроме целого ряда положений, вступил в силу 29.09.2015 г. В полном объеме он будет введен в действие только с 01 июля 2016 г. Для этого нужно провести целый ряд подготовительных мероприятий, связанных с разработкой, утверждением и принятием подзаконных актов. Уже сейчас в Государственной Думе рассматривается проект Федерального закона, которым будут внесены поправки в ряд законодательных актов, и, в первую очередь, в 184-ФЗ «О техническом регулировании». Это будет уже 20-е изменение этого закона. Готовятся также 9 постановлений Правительства РФ, среди которых наиболее важными являются постановления об особенностях стандартизации в отношении оборонной продукции и в отношении продукции, для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии.

К 1 июля 2016 года планируется также принять 22 акта федеральных органов исполнительной власти – приказов и распоряжений Минпромторга и Росстандарта.

Среди них: 

• Порядок применения знака национальной системы стандартизации (НСС). 
• Порядок официального опубликования, издания и распространения документов НСС. 
• Порядок свободного доступа к документам НСС. 
• Порядок формирования, ведения, опубликования, а также структура перечня национальных стандартов, ссылки на которые содержатся в нормативно-правовых актах (НПА). 
• Порядок размещения уведомлений о разработке проекта НС и о завершении публичного обсуждения проекта НС. 
• Порядок проведения экспертизы проектов СТО и проектов ТУ. 
• Порядок и сроки рассмотрения жалоб в комиссии по апелляциям. 

Правила достижения консенсуса при разработке национальных стандартов. Одна из важнейших новелл закона – это применение ссылок на стандарты в нормативно-правовых актах.

В Федеральных нормах и правилах (ФНП) ссылаться на ГОСТ и ГОСТ Р было запрещено с 2003 года. Запретил это делать Минюст при согласовании ФНП на самой последней стадии их разработки. Довод у них был один – ГОСТ и ГОСТ Р с Минюстом не согласованы. Непонятно, как теперь в Минюсте будет проходить обязательная процедура согласования. Ведь стандарты по-прежнему никто не собирается с ними согласовывать, а среди подзаконных актов предусмотрены только формирование, ведение, опубликование, а также структура перечня национальных стандартов, ссылки на которые содержатся в НПА. Без ссылок на ГОСТ в некоторых ФНП были порой нечеткие и непонятные требования. Самый наглядный пример – в НП-068-05 «Трубопроводная арматура для атомных станций. Общие технические требования» записано, что герметичность затвора запорной, быстродействующей и отсечной арматуры должна соответствовать классам А, В или С, а номера документа (ГОСТ или ГОСТ Р), в котором эти классы установлены, нет.

Мы планируем в ближайшее время воспользоваться этим новшеством. Конечно, тут должна быть добрая воля Ростехнадзора, потому что нам поручено создавать новую редакцию Федеральных норм и правил для арматуры атомных станций, и там без ссылок на действующие новые стандарты по трубопроводной арматуре не обойтись. Этот документ будет короче, но более чёткий. Но стандарты имеют тенденцию периодически меняться. Значит, нужно будет пройти соответствующую процедуру, которая в законе тоже прописана: инициатору изменений нужно за год обратиться в федеральные органы исполнительной власти, которые утверждали тот или иной нормативный документ, для получения разрешения изменять стандарт.

В законе обозначена судьба отраслевых документов, которые широко действуют в нашей стране. В законе «О техническом регулировании» о них ни слова не сказано, они были как бы «незаконны», но все отрасли промышленности их применяли, и вот наконец-то в новом законе установлен срок, до которого их можно применять – 2025 год. В последней статье 35 этого закона предписано не применять стандарты, не предусмотренные статьёй 14 (ГОСТ, ГОСТ Р и СТО), и понятно, что речь идёт об «отраслевых стандартах», которые принимались советскими министерствами и ведомствами. Конечно, срок этот для отдельных отраслей промышленности вполне реальный. В арматуростроении, например, практически все отраслевые стандарты, разработанные ЦКБА, переоформлены либо в национальные стандарты, либо в стандарты ЦКБА. В последнем «Указателе нормативных документов на трубопроводную арматуру на 2016 год» в разделе «Стандарты отрасли» включено всего три ОСТ с буквой «В», т. е., применяемые для выполнения государственного оборонного заказа. С такими стандартами пока непонятно что делать, но, по-видимому, они останутся действовать еще долго. Проблемы возникнут у ряда крупных отраслей, и, прежде всего, у судпрома, потому что там тысячи стандартов разработаны десятками предприятий, в т. ч. предприятиями Украины, которая являлась одним из крупнейших изготовителей судов, кораблей и судовых комплектующих изделий в СССР. Очевидно, что судовики не успеют. В законе о техническом регулировании тоже был срок – 2010 год, после которого вся страна должна была жить по техническим регламентам. Не случилось. Этот срок сначала переносили, а потом отменили вовсе. Мы думаем, что с этой датой – 2025 год, произойдет то же самое. Ее либо отменят, либо для судпрома и других отраслей, может быть, для авиации, ракетной техники тоже будут какие-то исключения, потому что не остановить же эти отрасли промышленности, тем более, что они самым тесным образом связаны с оборонной продукцией. Мы вообще не видим необходимости государству регулировать этот вопрос. Никого не смущает, что в России действуют десятки стандартов СТ СЭВ, которого не существует уже четверть века, сотни стандартов РСТ РСФСР 70-х и 80-х годов, а серьёзные стандарты отрасли судостроения даже 2000-х годов предстоит переоформлять в какие-то другие категории стандартов. Разве продукция по переоформленным стандартам будет другой??? Но каких затрат потребует разработка нескольких тысяч стандартов и их замена в десятках тысячах комплектах документации! В кризисное время, в котором мы живём, это нереально.

Впервые в законе предусмотрено создание комиссии по апелляциям. Если раньше спорные вопросы решались на уровне Управлений Росстандарта или на уровне руководства Росстандарта, то теперь создаётся специальный орган, в котором все жалобы, обращения заявителей, обращения граждан будут рассматриваться в такой комиссии. Полномочия этой комиссии установлены законом, но порядок, сроки рассмотрения жалоб и другие вопросы будут прописаны приказом Минпромторга. Думаем, что большинство вопросов, рассматриваемых комиссией по апелляциям, будут связаны с отклонением проектов национальных стандартов и предварительных национальных стандартов, потому что именно эти вопросы наиболее часто встречаются в практике.

О добровольности или обязательности стандартов споры идут больше десяти лет со дня реформы технического регулирования. Конечно, существует статья 6, которая предусматривает особый порядок разработки, применения и обязательность стандартов в оборонной промышленности и в области использования атомной энергии. Сегодня действуют два постановления правительства, потому что такие особенности были предусмотрены и в действующем законе «О техническом регулировании». Но, естественно, должны быть приняты изменения в эти постановления, связанные с новым законом о стандартизации. В части обязательности стандартов важно то, что записано в новом законе и касается каждого человека: в случае публичного заявления, что продукция соответствует ГОСТ, это заявление обязано соответствовать действительности. Скажем, если на тушёнке или сгущёнке написано, что она изготавливается по ГОСТ, то никакие ТУ уже не должны иметь место для того, чтобы изменять свойства, характеристики этого продукта от того, что прописано в соответствующем ГОСТ. Это, естественно, будет проверяться надзорными органами.

Одним из подзаконных актов для полноценного введения закона «О стандартизации в РФ» является порядок официального опубликования стандартов. Свободный доступ к базам стандартов – это очень спорный вопрос. Росстандарт то свободно размещает на своём сайте ГОСТ и ГОСТ Р, то выборочно, то только новые. Этот вопрос, конечно, требует официального разъяснения в нормативно-правовом документе. В Европе и в США ничего свободно в полном объёме не распространяется. Любые стандарты – европейские нормы, API и ASME – продаются. Но в Европе предусмотрено опубликование стандартов под Директивы ЕС. В России тоже предполагается, что стандарты, включённые в перечни к техническим регламентам Таможенного союза, будут в свободном доступе. Думаем, что в свободном доступе будут также те стандарты, на которые имеются ссылки в нормативно-правовых актах. Иначе будут сложности с выполнением этих правовых документов.

При анализе нового закона нельзя не остановиться на очень важных моментах – стандартах организаций и технических условиях (ТУ), потому что это наиболее массовые виды документов по стандартизации. ТУ – это один из основных документов на продукцию, который содержит характеристики, свойства, методы испытаний, правила приёмки именно этой конкретной продукции. ТУ впервые становятся одним из видов стандартов организаций, и поэтому все новые требования должны быть в каком-то подзаконном акте о правилах разработки таких документов. В части требований к стандартам организаций в новом законе записано примерно то же, что и в действующем 184 законе – такие стандарты разрабатываются по правилам, устанавливаемым предприятием, которое утверждает такой стандарт. В новом законе нет статьи, запрещающей применение стандарта одной организации в другой организации. Это сплошь и рядом имеет место, но условия применения таких стандартов должны быть оговорены в специальном договоре на право применения такого стандарта. Допустим, стандарт ПАО «Газпром», по которому ведется заказ продукции, обязателен для всех участников рынка, которые хотят поставлять эту продукцию ПАО «Газпром». То же самое с АО «Транснефть», объектами атомной энергетики и др. Наша организация, которая является разработчиком всех стандартов по трубопроводной арматуре, заключает договоры на право их применения с заинтересованными организациями, которые пользуются стандартами на трубопроводную арматуру – а их у нас несколько сотен.

И коротко о ТУ. Сегодня правила разработки ТУ установлены в двух ГОСТ. Это, прежде всего, ГОСТ 2.114, знакомый всем изготовителям арматуры, и ГОСТ 51740. Первый включён в состав ЕСКД, второй распространяется на пищевые продукты. ГОСТ 2.114 действует не только на ту продукцию, на которую имеется конструкторская документация, но и на строительные материалы, трубы и т. д. Он является одним из основных документов, потому что ТУ зачастую согласовывают с заказчиками, с надзорными органами, что делает этот документ обязательным к исполнению всеми согласовавшими его сторонами. Например, в атомной энергетике титульного листа ТУ недостаточно для того, чтобы включить все организации, согласующие эти ТУ. Приходится добавлять еще 1–2 листа. ТУ включают и в заказные спецификации.

В последнее время возникает проблема в связи с тем, что в обозначении ТУ первые 4 знака являются четырьмя цифрами кода общероссийского классификатора продукции (ОКП). Этот классификатор, по всем документам, должен был действовать до 01 января 2016 года (правда, в ноябре срок ОКП продлён на 1 год – до 01 января 2017). ОКП заменяется другим классификатором ОКПД2, который совершенно по-новому определяет классификационные группы. Если по арматуре ОКП имел различные коды примерно на 10 листах, то ОКПД2 – только на 1,5–2-х. Было много споров по этому вопросу. Росстандарт в ноябре выпустил специальное «инфор- мационное письмо» о том, что все ТУ, утверждённые до 01.01.2016 года, не должны менять своего номера. Это очень хорошо, но ранг этого «информационного письма» не очень понятен, потому что это положение должно быть оформлено как минимум приказом Росстандарта, иначе оно не имеет никакой юридической силы. В новом классификаторе в части трубопроводной арматуры применены термины, не соответствующие терминологическому стандарту, ряд видов и типов арматуры вообще пропущен. Мы начали подготовку изменения к классификатору ОКПД2. К новому классификатору, который будет обязателен для применения, еще есть так называемые «переходные ключи», где есть связь старого классификатора ОКП с новым ОКПД2. Там тоже есть целый ряд вопросов. Эти «ключи» носят не обязательный, а справочный характер. Но все равно нужно тоже готовить изменения, потому что сегодня пользоваться этим справочником невозможно. Предписывать правила обозначения документов организации – стандартов, технических условий – это тоже, на наш взгляд, избыточные требования и пример вмешательства государства в ту сферу, где его не должно быть. Ничего подобного нет в других странах.

Из приведённых нами данных видно, что при всей прогрессивности появления Закона о стандартизации многое еще предстоит сделать для того, чтобы он заработал в полную силу и отечественная стандартизация вышла на уровень лучших мировых систем и стала важным фактором технического прогресса. Отдельные неточности, избыточность, о которых сказано и в настоящей статье, и в статье А. Гевардовского, надеемся, будут учтены при подготовке изменений к Федеральному закону «О стандартизации в Российской Федерации», работа над которыми, по нашим достоверным сведениям, уже начата.

В заключение приведём выдержки из Резолюции совместного заседания Коллегии Росстандарта, Общественного совета при Росстандарте, Совета по техническому регулированию и стандартизации при Минпромторге России и Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия, которое состоялось в Росстандарте, 30 ноября 2015 г.:

«Вступление в силу Федерального закона Российской Федерации от 29.06.2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» знаменует завершение первого этапа перехода нашей страны к современной модели стандартизации, отличительной чертой которой является совместная работа представителей промышленности и органов государственной власти в сфере стандартизации, в том числе её финансирование на паритетных началах.

В связи с этим реализация ФЗ-162 должна стать не только действенной антикризисной мерой, но и важным элементом государственной промышленной политики.

Закон открывает новые возможности для промышленности и бизнеса и позволит значительно упростить, оптимизировать и систему технического регулирования, и процессы установления обязательных требований в области безопасности через ссылки на стандарты.

Принятие закона «О стандартизации в Российской Федерации» создаёт благоприятные условия для активизации участия бизнеса в национальной, межгосударственной и международной стандартизации. Закон предоставляет инструменты эффективной защиты национальных рынков от недобросовестной конкуренции и фальсифицированной, опасной продукции».